札幌地方裁判所 昭和４７年（行ウ）１１号 判決
原告 前川太一
右訴訟代理人弁護士 山中善夫
被告 札幌陸運局長 細谷開造
右指定代理人 宮村素之
〈ほか五名〉
主文
原告の請求を棄却する。
訴訟費用は原告の負担とする。
事実
第一当事者の求めた裁判
（原告）
被告が原告に対し昭和四七年七月一四日付をもってした一般乗用旅客自動車運送事業免許の期限変更を許可しないとの処分を取り消す。
訴訟費用は被告の負担とする。
（被告）
主文と同旨
第二当事者の主張
（原告の請求原因）
一 被告はその管轄区域内のタクシー事業の免許およびその条件、期限の変更等について運輸大臣から権限の委任を受けているものである。
二 原告は昭和四一年七月八日被告から道路運送法（以下単に「法」という。）三条二項三号にもとづく一般乗用旅客自動車運送事業（一人一車制の個人タクシー事業）の免許を受けた。右免許の期限は当初同四四年七月一五日であったが、同月七日に同四七年七月一五日と変更された。
三 原告は昭和四七年六月一九日被告に対し右期限の変更申請をしたところ、被告は同年七月一四日付をもってこれを許可しない旨の処分（以下「本件処分」という。）をした。
四 しかしながら、本件処分は次の理由により違法であるから取り消されるべきである。
（一） 被告は本件処分をなすにあたり、あらかじめ被告主張の各通達および公示を原告に告知せず、また聴聞手続も行なわなかったものである。したがって、本件処分には手続上の瑕疵があり違法である。
（二） 法は免許の期限変更の許否を決定するための審査基準を特に定めていないから、被告は法六条所定の免許基準に適合し、かつ、法六条の二所定の欠格事由および法四三条所定の免許の取消事由のない申請者については当然に許可すべきものである。そして、原告には右各法条に抵触する事由はなんら存しない。したがって、本件処分は違法である。
五 原告は昭和四七年九月一二日運輸大臣に対し審査請求をしたが、その後三ヵ月以上を経過した現在もなおこれに対する裁決がなされていない。
（請求原因に対する被告の答弁）
一 請求原因一ないし三の事実はいずれも認める。
二 同四の（一）の事実中、被告が本件処分をなすにあたり、後記各通達および公示を原告に告知せず、また聴聞手続を行なわなかったことは認めるが、それが違法であるとの主張は争う。その適法なことは、被告が後記「被告の主張」の五において述べるとおりである。
三 同四の（二）は争う。
四 同五の事実は認める。
（被告の主張）
一 タクシー事業は陸上において機動性ある旅客運送役務を提供しており、その事業は高度の公益性を有し、その経営は直接公共の利益に関するものというべく、その役務の国民生活における重要性はこれを否定することができないから、需要者である国民の福祉を積極的に増進させることを考慮しなければならないのであって、そのためには役務内容の適切性、役務対価の妥当性、役務提供の義務性および継続性ならびに事業経営の安定性等が要請される。そこで、法はこれらの要請を実現するために、事業者に事業計画を定めさせ、運賃を認可性にし、運送の引受けを義務づけ、事業の休廃止に許可を必要とする等の規制を加えるとともに、事業について免許制をとり、もって国民の福祉を積極的に増進させようとしているのである。
以上のように、タクシー事業は社会公共の福祉増進と国民生活の向上発展に直接密接な関連を有するものであるから、国はこれを独占の一形態と認め、その免許の許否を運輸大臣の権限に属せしめたのである。すなわち、右免許は免許を受けた者に対し、包括的な権利義務の関係を設定する形成的な行政行為であり、いわゆる公企業の特許たる性質を有するものである。
二 ところで、免許基準を定めた法六条一項各号の規定は、極めて抽象的、多義的であり、かつ、右免許基準に適合するか否かの判断には専門的、技術的判断が必要とされるから、その判断は行政庁の自由裁量事項であると解すべきであるけれども、多数申請者の中から最も公益にかなう特定少数の者を公平に選択しなければならない行政庁としては、法で規定した免許基準を一層具体化、明確化した基準を設定することが必要である。このため、昭和三四年に「タクシー個人営業（一人一車制）の取扱について」との運輸省自動車局長通達（同年一二月二日自旅第二八四二号、以下「二八四二号通達」という。）が、同四五年には免許基準を公開するために「ハイヤー関係事務処理の改善について」との同局長通達（同年一一月二八日自旅第六九四号、以下「六九四号通達」という。）がそれぞれ発せられ、これらを受けて札幌陸運局長の公示（昭和四六年七月一日札幌陸運局公示第一七号、以下「公示」という。）がなされている。被告は、従来、右各通達および公示によって審査を行なってきたものである。
三 そして、法一二〇条一項は免許に期限を付することができる旨規定し、これを受けて二八四二号通達は、その二項（二）で「免許については免許後三年程度の期限を付すること。」と定めている。そこで、被告は個人タクシー事業の免許については三年の期限を付し、期限が満了する際に申請があれば再審査を行なったうえ、原則としてさらに三年の期限を付して免許を与える取扱いをしている。
ところで、法四四条四号は法一二〇条の規定により免許に付した期限が満了したときには免許はその効力を失うと定めているから、行政庁が個人タクシー事業免許の期限を変更する行為は、新たな免許を再び付与する行為と解される。したがって、被告は再免許を与えるに際し、法六条、同条の趣旨を具体化した前記各通達および公示ならびに法六条の二に定められた各基準にしたがって審査すべきことになる。
四 本件処分の理由は次のとおりである。
（一） 原告は、１昭和四六年一二月二二日小樽簡易裁判所において普通乗用自動車による業務上過失致死傷害罪により罰金四万円の略式命令を受けたことがあるほか、２①売春防止法違反、②北海道青少年保護育成条例違反および③暴行の各罪を犯し、同年七月三〇日札幌地方裁判所小樽支部において右①、③の各罪につき懲役一年、②の罪につき罰金二万円の判決を受け、控訴したが、同四七年三月二八日札幌高等裁判所において右②の罪については控訴棄却、①、③の各罪については原判決を破棄したうえ懲役八月の判決を受けた（なお、原告は右判決を不服として上告したが、本件処分後である同年九月一九日上告を取り下げ、右判決は確定した）。
そして、原告の右１の犯罪はタクシー営業中に犯したものであり、２の①、②の各犯罪はいずれも原告所有のタクシー営業車両を利用して犯したものであり、同③の犯罪は第三者の車両内で犯したものである。
（二） そこで、被告は原告が刑事事件につき控訴審において有罪の判決を受けている以上、二八四二号通達一項（一）（ホ）に規定する人物としてふさわしくなく、遵法精神にも欠けるところがあり、前記公示４(2)の法令の遵守に関する基準に合致しないばかりか、これら原告の非行は法六条の二第一号の欠格事由にも準ずべき反社会性の高度なもので、旅客を懇切丁重かつ安全に輸送する業務に従事する者としては著しく不適当であり、これに対して事業を継続させることは公益上不適切であるので、法六条一項四号、五号の免許基準に抵触するものと判断して本件処分をしたものである。
五 なお、前記各通達および公示はいずれも公表されているものであるから、被告においてことさらこれを告知すべき義務はない。また、法一二二条の二に規定する聴聞手続は、被告において必要があると認めるとき、または利害関係人の申請があったときにこれを行なうべきものであるところ、本件において、被告は事案の性質上聴聞手続を行なう必要がないと認めたばかりか、原告からの申請さえもなかったのであるから、被告が本件処分をなすにあたり、あらかじめ聴聞手続を行なわなかったのは違法ではない。
（右主張に対する被告の答弁）
一 被告の主張一ないし三はいずれも争う（ただし、各通達および公示の存在自体は認める。）。
二 同四の（一）の事実中、２の②の犯罪が原告所有のタクシー営業車両を利用して犯したものであることは否認し、その余の事実は認める。
右②の犯罪は、原告が営業終了後その営業車両に被害者を同乗させてドライブした後、犯行場所である旅館「京園」から二〇〇メートル前後離れた原告所有地（営業所および車庫の所在地ではない。）内に同車を駐車し、その後共に食事をしてから徒歩で右「京園」に連れ立って行ったもので、自己の所有するタクシー営業車両を利用して犯したものではない。
三 同四の（二）および五はいずれも争う。
（原告の反論）
一 タクシー事業は本来個人の営業の自由に属するものであるが、それが公共の利益に関するものであることから公共の福祉による規制を受けるにすぎないものであるから、その事業の許認可によって包括的な権利関係が設定されるというものではなく、これを公企業の特許と解することはできない。法が運送事業には免許を必要とするとし、免許基準を定めているのは、法の定める免許基準を満たさない者は公共の福祉に反するものであるから営業を認めないが、そうでない場合はすべて認める趣旨にほかならず、法の定める免許の要件（欠格事由も含めて）は公共の福祉の具体的表現にほかならない。
そして、公共の福祉を根拠とする規制は、結局、国民の権利を剥奪または制限するものであるから、国民の代表によって制定される法律によって規制すべきものであり、行政庁の発する一片の通達、公示によってこれを規制することはできない。また、法律の規定する免許の要件の運用も行政庁の自由裁量に属するものではなく、覊束裁量に属するものである。
そうすると、法は免許の要件としては、六条および六条の二に規定するのみであるから、免許の許否を決定するについては、右各法条にしたがって判断すれば必要かつ十分であって、右以上の要件を加重することはできないといわなければならない。したがって、免許の許否について二八四二号通達およびこれをさらに具体化して一層厳重な要件を課した公示（特にその４(2)）を適用することは許されないのみならず、それ自体違憲違法であって無効でさえある。
二 しかも、二八四二号通達、六九四号通達および公示はいずれも新免許に関するものであって、免許の期限変更に関するものではない。法は期限の変更については一二〇条に新免許の場合とは別個の根拠規定をおき、新免許とは異なる取扱いを予定しているのであり、実際の運用においても、期限の変更申請に対する審査はもっぱら形式的なものであって、そのまま変更を許可されるのが通例である。このことは、いったん取得した免許が既得権的性格をもつことを意味し、その期限の変更は新免許の付与とはおよそ性質を異にするものといわざるをえない。したがって、たとえ新免許については前記各通達および公示を適用することが許されるとしても、期限の変更についてはとうてい許されないものである。
三 仮に前記各通達および公示が免許の期限変更の場合についても適用することが許されるとしても、被告の主張する二八四二号通達一項（一）（ホ）のうち、人物・一般教養についてはその具体的基準を定める公示がないので、原告については、残る遵法精神（法令の遵守状況）についてのみ判断すべきところ、原告は公示４(2)に規定する犯罪の一部を犯したものの、営業車両内で行なったものではないこと、顧客相手の犯行ではないこと、右犯行によって利益をあげたものではないこと等の点に徴すると、原告に対し公示４(2)を適用することは営業の自由との関連からみて許されるべきことではない。
第三証拠≪省略≫
理由
一 原告主張の請求原因一ないし三および五の事実は、いずれも当事者間に争いがない。
二 そこで、本件処分の適否（請求原因四）について判断する。
（一） まず、法一二〇条一項には免許には期限を付し、およびこれを変更することができる旨、ならびに法四四条四号には免許に付した期限が満了したときは免許は失効する旨規定されていることと、自動車運送事業の経営全般にわたって積極的な監督、規制を加えている法の趣旨とに徴すると、期限を付した免許は、期間を限って自動車運送事業の経営に関する包括的な権利義務の関係を設定する形成的な行政処分であって、期限の満了とともに右権利義務の関係は消滅し、その免許は失効するものと解される。そして、右免許の期限を変更する行為は、本来ならば期限の満了によって消滅すべき包括的な権利義務の関係を満了後も消滅させずに継続させることとする行政処分であって、実質的には新免許の付与と同一の意義を有するものである。そうすると、法は免許の期限変更の許否の判断基準について特段の規定も設けていないが、その許否処分の性質から考えると、免許の期限変更の許否は新免許の付与の場合に準じて決すべきものと解するのが相当である。ところで、新免許の付与の場合については、法六条において免許基準を、同条の二において欠格事由をそれぞれ規定しており、さらに≪証拠省略≫によると、法六条で定めた免許基準を一層具体化、明確化し、さらにこれを公開する等のため、運輸省自動車局長から、昭和三四年一二月二日に前記二八四二号通達、同じく同四五年一一月二八日に六九四号通達が発せられ、これらを受けて、同四六年七月一日には被告からその管轄区域内における個人タクシー事業の免許に関する資格要件を定めた前記公示がなされたこと、（ただし、右各通達および公示の存在自体については当事者間に争いがない。）右公示の４（法令の遵守状況）には(1)から(3)まであって、その(1)には「過去三年間に道路運送法及び道路交通法に違反する行為による行政処分又は司法処分を受けたものでないこと。」、その(2)には「過去三年間に次に掲げる法律のいずれかに違反する行為による処分を受けたものでないこと、イ、刑法（殺人、傷害、強かん、強制わいせつ、脅迫等生命、身体、自由に対する罪及び窃盗、強盗、横領等財産に対する罪に限る。）ロ、暴力行為等処罰に関する法律ハ、麻薬取締法ニ、覚せい剤取締法ホ、売春防止法ヘ、その他上記に準ずる法令」、その(3)には「道路運送法六条の二に規定する欠格事由に該当していないこと。」と規定されていることが認められる。また、法四三条はいったん付与した免許の取消し等について規定している。
したがって、免許の期限変更の申請を受けた被告としては、右各法条、通達および公示にしたがってその許否を決すべきことになる。もっとも、ひとたび免許を付与された個人タクシー事業者の利益が濫りに奪われることなく、十分に尊重されるべきであることは、それが生活の基盤にかかわることからみても当然のことであり二八四二号通達三（七）が「免許に付した期限が到来したときは、特別の事情がない限りこれを更新するものとする」旨規定しているのは右の趣旨を述べているものと解される。
ところで、原告は、基本的人権の制限は法律によるべきで、行政庁の発する一片の通達、公示によってこれを制限することは許されないから、免許の許否を決定するについて前記二八四二号通達および公示（特にその４(2)）を適用することは許されず、それ自体違憲違法でさえあると主張するが、通達および公示は個人タクシー事業に関する免許の審査基準、資格要件等について、法の解釈、運用を公正かつ妥当に行なうために行政庁が内部的に設ける行政上の審査基準にすぎないものであることは右通達等の性質、内容に照らしても明らかであって、行政庁みずからこのような基準を設けることこそむしろ望ましいとさえいうことができ、しかもこれらの規定内容はいずれも法六条一項等の趣旨に照らして不当なものとは認められないから、結局これらは適法合憲であって、これを適用することは許容されるところといわなければならない。したがって、原告の右主張は理由がない。
（二） 原告が、１昭和四六年一二月二二日小樽簡易裁判所において普通乗用自動車による業務上過失傷害罪により罰金四万円の略式命令を受けたことがあるほか、２①売春防止法違反、②北海道青少年保護育成条例違反および③暴行の各罪を犯し、同年七月三〇日札幌地方裁判所小樽支部において右①、③の各罪につき懲役一年、②の罪につき罰金二万円の判決を受け、控訴したが、同四七年三月二八日札幌高等裁判所において右②の罪については控訴棄却、①、③の各罪については原判決を破棄したうえ懲役八月の判決を受け、すでに確定したこと、原告の右犯罪のうち、１の罪がタクシー営業中に犯したものであり、２の①の罪が原告所有のタクシー営業車両を利用して犯したものであり、同③の罪が第三者の車両内で犯したものであることはいずれも当事者間に争いがなく、同②の罪が被告の主張するように原告所有の営業車両を利用して犯したことになるかどうかはさておき、少なくとも右車両と無関係でなかったことは原告のこの点についての答弁自体に照らして明らかなところである。そして、≪証拠省略≫によると、右１の罪は昭和四六年一一月五日に犯したものであり、２の①の罪は小樽市内の喫茶店で知り合った女子高校生を含む女性六人（当時一七歳から二〇歳）に売春をするよう誘ったうえ、同四五年一月二三日ころから同年一一月二三日ころまでの間前後一四回にわたり、自己の友人等に紹介して売春の相手方となるよう周旋したという事犯であり、２の②の罪は同年一月一〇日ころおよび同月二〇日ころ満一八歳に満たない女子高校生と旅館において淫行をしたという事犯であり、同③の罪は同年三月一〇日ころ女子高校生二人が原告の言うことを聞かないといって立腹し、その頭部をそれぞれ殴打したという事犯であることが認められる。
以上の事実によれば、原告は免許期限の到来前三年間に犯した前記各犯罪につき処罰されたものであるが、これらはいずれも背倫理性ないしは反社会性が強いものであり、しかしそのうちにはタクシー営業中に犯したものおよび原告所有の営業車両を利用して犯したものさえ含まれていることが明らかである。そうすると、タクシー事業が高度の公益性を有し、国民の福祉を積極的に増進させるものであることから、健全で安定した経営が要求されることにかんがみると、すでに免許の付与を受け、かつ、一度は期限の変更も得ている原告の地位を十分に考慮したとしてもなお、原告が個人タクシー事業をみずから適確に遂行するに足りる能力を有するものと解することはできないとともに、その事業をさらに継続することが公益上必要かつ適切なものとも解することはできない。
したがって、原告は前記公示４(2)に該当せず、二八四二号通達一項（一）（ホ）に規定する人物としてふさわしくないものであって、結局法六条一項四号、五号の基準に適合しないものといわなければならない。
ところで、原告は、顧客相手の犯行ではないこと等を理由として右公示４(2)を適用することが許されないと主張するが、右理由とするところのものはいずれも前判示の結論を左右するに足りるものではないから、右主張は理由がない。
（三） なお、原告は、被告が本件処分をなすにあたり、あらかじめ前記各通達および公示を原告に公知せず、また聴聞手続も行なわなかったから、本件処分は違法であると主張するので、以下この点について判断する。被告が本件処分をなすにあたり、前記各通達および公示を原告に告知しなかったことならびに聴聞手続を行なわなかったことはいずれも当事者間に争いがない。
しかし、前記通達等はその性質、内容からみて単に行政庁内部における審査基準にすぎないこと前記説示のとおりである以上、被告がことさらこれらを原告に告知する必要があったとは認めがたく、また、法一二二条の二によると、聴聞手続は利害関係人の申請があったとき、または被告が必要と認めるときにこれを行なうべきものであるところ、本件において原告がその申請をしたことを認めるに足りる証拠はないのみならず、前記説示によってすでに明らかな本件事案の性質上、被告があらかじめ聴聞手続を行なう必要があったとも認めがたい。したがって、原告の右主張はいずれも理由がない。
（四） 以上の次第であるから、本件処分は結局適法であるといわなければならない。
三 よって、本件処分の取消しを求める本訴請求は理由がないからこれを棄却することとし、訴訟費用の負担につき民事訴訟法八九条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 白石嘉孝 裁判官 大田黒昔生 渡邊等）